2015年被業界人士稱為環保政策元年，史上最嚴環保法于這一年的1月1日開始實施，提出按日計罰不設上限，李克強總理亦稱其為治理環境的“殺手锏”。這一年，加強生態文明建設首度被寫入“十三五”規劃，“1+6”生態文明改革政策組合拳逐步出臺。環境治理頂層設計不斷完善的同時，對水域、大氣、固廢等領域出臺了更多有針對性細分的政策。“PPP模式”、“監察執法垂直管理”等更是環保年度關鍵詞。而2016年作為“十三五”規劃的開局之年，環保領域被寄予厚望。小編從六個方面帶你回顧環保領域的2015，展望2016。
受訪者：
谷樹忠 國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員
周宏春 國務院發展研究中心社會發展研究部研究員
薛 濤 E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長
李國祥 中國社會科學院農村發展研究所研究員關鍵詞一：生態文明
2015年是生態文明政策體系逐步健全的一年，自十八大第一次把生態文明建設與其他四個文明建設放在同等重要位置，明確提出要推進經濟、政治、文化、社會、生態“五位一體”的建設，就此拉來了生態文明改革的序幕。從2015年5月5日發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》，明確了生態文明建設的總體要求、目標愿景。強調“綠色化”與新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化“四化”并提，形成“新五化”。
隨后，生態文明改革打出“1+6”組合拳，這個“1”是2015年9月11日中共中央政治局審議通過的《生態文明體制改革總體方案》，被視為生態文明領域改革頂層設計。“6”包括《環境保護督察方案(試行)》、《生態環境監測網絡建設方案》、《開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》、《編制自然資源資產負債表試點方案》、《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，這6個配套政策逐步出臺，形成生態文明改革全面部署。到2020年，構筑起產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系。
對此，接受中國經濟時報記者采訪時國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員谷樹忠評價道，2015年是生態文明制度體系建設元年，“1+6”生態文明政策組合中的1個生態文明總體方案和6個突破性方案對生態文明體制和環境保護有很大的推動作用。法制、體制、機制、規制這四制都在不斷建立健全完善。在法制方面，新環保法開始實施。2015年在體制方面取得很大突破，環境監測監察執法實行省以下垂直管理，這種“半垂直”的監測監察執法管理有助于解決環境信息數據造假、地方政府對環境執法部門過度干預的問題，使執法能更加獨立，不受地方政府左右。在機制方面，鼓勵環境第三方治理的力度越來越大，今年推出的兩批PPP項目累計投資數萬億，這充分調動了社會力量參與環境治理。將過去“誰污染誰治理”改為以“誰污染誰付費”為基礎的“第三方治理”，付費后交由第三方更加專業并有資質的機構治理，這樣會取得更好的治理效果。
關鍵詞二：環境垂直監管
2015年，無論是從政策法規的頒布還是監管部門的頻繁約談都可看出我國的環境監管更加全面、嚴格。在政策法規方面，2015年8月國務院辦公廳印發《全國生態環境監測網絡建設方案》并指出，環保部將會同有關部門統一規劃全國環境質量監測網絡，同時上收全部國控點的監測運行權；“十三五”規劃建議提出，省以下環境監測工作由省級環境保護部門直接負責，實行垂直管理等。
在此背景下，我國環境監管的現狀如何？近日，環保部通報各地貫徹落實《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》進展情況指出，2015年清理廢除阻礙環境監管執法的“土政策”專項工作已順利完成，環境保護大檢查已進入督查整改階段，網格化環境監管正在積極推進；清理違法違規建設項目、加強環境監察執法人員培訓等重點工作已取得階段性成效。
根據通報，截至2015年10月底，除安徽、海南、甘肅、寧夏等4個省(區)正在或準備開展綜合督查外，其他27個省(區、市)和新疆生產建設兵團已對134個市開展了綜合督查，對28個市縣進行了約談、對19個市縣實施了區域環評限批、對督查中發現的176個問題進行了掛牌督辦。
但是，通報指出，我國的環境監管工作仍存在一些問題：地區工作不平衡、壓力傳導不夠、層級衰減突出；企業環境守法形勢不容樂觀；環境保護“一崗雙責”工作機制和基層環境監管能力保障各地尚有較大差距，環境監管投入與日益繁重的工作任務還不相適應。
對此，國務院發展研究中心社會發展研究部研究員周宏春接受本報記者采訪時指出，許多環境政策法規的出發點和落腳點是環境保護的地方責任主體問題，未來仍需進一步提高各地方政府的環保主體責任意識。“但是也要強調，地方需要考慮經濟、社會發展與環境保護的平衡，環境政策的落實與推進還要從當地實際出發。”周宏春說。
同時，“政策的落實還需要明確責任分工，實行上下聯動。”周宏春解釋道，在中央簡政放權的形勢下，環保部門要進一步管好自己分內的事情，以環境質量為導向，處理好近期利益和長遠利益、局部利益和全局利益的關系，把環境作為經濟結構調整和增長方式轉變的重要措施；以排污權為抓手，改變以往“排什么，排多少，減多少”由環保部門說了算的情形，對偷排污染物的企業加大處罰力度，形成排污者主動積極減排的外部環境；以執法隊伍作保障；以中央的生態文明制度安排為依據。
關鍵詞三：霧霾
近年來，霧霾逐漸成為了大眾熱議的焦點，而隨著2015年底北京接連發布空氣重污染預警，人們對于霧霾現象的關注再度升級。2015年11月30日，北京市發布今年首個霧霾橙色預警，全市PM2.5濃度12個小時內增長近10倍。12月8日7時至12月10日12時，北京市首次啟動霧霾紅色預警。
對于霧霾成因，12月14日，環保部公布了2015年環保綜合督查結果并指出，華北地區已完成22個城市(區)的環保綜合督查，督查范圍涵蓋了華北六省(區、市)。綜合督查中發現，各地市的大氣污染治理工作存在一些共性問題，有的事關地方長遠發展，有的涉及工作落實機制和精細化管理水平。這些問題主要有：一是產業結構布局和能源結構問題日益成為環保瓶頸。產業結構調整進展較慢，“工業圍城”、“一鋼獨大”、“一煤獨大”等現象在華北地區一些城市比較普遍。重化產業是華北地區很多城市的支柱產業，也是造成環境污染的主要因素。二是環保基礎設施建設滯后的問題十分普遍。多數城市對環保基礎設施建設重視不夠、投入不足，環保基礎設施落后，城鄉集中供熱率普遍較低，清潔能源供應不足，散燒煤大量使用，致使冬季大氣污染問題十分突出。三是基層政府及有關部門環保責任落實不到位。四是城鄉結合部和農村環境問題日益突出。五是治污方案落實、考核不力的情況仍然多見。六是散煤污染治理工作問題依然突出。
人們在關注其成因的同時，也對2016年的大氣污染防治工作給予了厚望。據了解，《大氣污染防治法》已于2015年8月29日由十二屆全國人大常委會第十六次會議修訂通過，將自2016年1月1日起施行。
新修訂的《大氣污染防治法》共設八章129條，除總則、法律責任和附則外，分別對大氣污染防治標準和限期達標規劃、大氣污染防治的監督管理、大氣污染防治措施、重點區域大氣污染聯合防治、重污染天氣應對等內容作了規定。
此外，2015年12月30日，國家發改委和環保部聯合對外發布《京津冀協同發展生態環境保護規劃》并劃定了空氣質量底線，即到2017年，京津冀地區PM2.5年均濃度應控制在73微克/立方米左右；到2020年，京津冀地區PM2.5年均濃度控制在64微克/立方米左右。
E20研究院執行院長薛濤接受本報記者采訪時表示，今年環保政策一大亮點就是從過去的用指標衡量變為更加具體的考核要求，從質量出發來制定政策標準，明確責任主體和治理手段，可見環境污染治理決心之大。同時通過制定時間表對污染治理形成倒逼機制，比如近日京津冀對霧霾治理的規劃中就明確提出了2020年要達到的具體目標。
關鍵詞四：水污染治理
2015年4月，國務院印發《水污染防治行動計劃的通知》，意味著“水十條”的正式出臺，我國向水污染宣戰的大幕正式打開。“水十條”按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的原則，確定了10個方面238項措施。并提出，到2020年，全國水環境質量得到階段性改善，污染嚴重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續提升，地下水超采得到嚴格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環境質量穩中趨好，京津冀、長三角、珠三角等區域水生態環境狀況有所好轉。
為達到這一目標，“水十條”強調在今后的水污染治理行動中需明確和落實各方責任，強化地方政府水環境保護責任，加強部門協調聯動，落實排污單位主體責任，并每年分流域、分區域、分海域對行動計劃實施情況進行考核，考核結果向社會公布，并作為對領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據。同時還將強化公眾參與和社會監督，依法公開環境信息，構建全民行動格局。
對于我國水污染治理現狀，在2015年10月9日舉行的“輝煌十二五”系列報告會上，環保部部長陳吉寧指出，“十二五”期間，我國的環境問題正在發生積極變化。對于人們最為關注的水質量問題，陳吉寧明確，COD排放量下降推動了主要江河水環境質量逐步好轉，重要的標志是劣Ⅴ類斷面比例大幅減少，由2001年的44%降到2014年的9%，降幅達80%。同時，“十二五”以來，全國新增城鎮污水處理能力4800萬噸/日，累計處理能力達1.75億噸，基本與美國的處理能力相當，已成為全世界污水處理能力最大的國家之一。
盡管我國在水污染治理方面已取得了不俗的成績，但是未來仍有許多方面亟待突破。對此，薛濤指出，目前我國污水管網分管建設覆蓋率仍有待進一步提高。“大量污水、雨水逆流直排仍然較多，很多污水處理廠亂排現象也比較嚴重，污泥的及時處理也有待跟進。未來在相關標準制定，示范項目推廣等方面還需進一步完善。”薛濤說。
關鍵詞五：農村環境治理
加強農村環境保護是建設生態文明的必然要求。全面建成小康社會，農村是重中之重，環境是突出短板。農村環境既是最薄弱的難點，也是最有潛力的突破點和創新點。
對此，2015年的中央一號文件提出，要全面推進農村人居環境，加強農村周邊工業“三廢”排放。近期熱議的“十三五”規劃建議更加明確強調，要堅持城鄉環境治理并重，統籌農村飲水安全、改水改廁、垃圾處理。
在2015年10月召開的全國農村環境連片整治工作現場會上，陳吉寧指出，地方各級政府和相關部門創新體制機制，完善政策措施，狠抓項目建設和管理，農村環境綜合整治取得明顯成效。截至2014年底，5.9萬個村莊已開展環境綜合整治，直接受益人口達1.1億多人。到2015年底，完成7萬個建制村的環境整治任務，超額完成“十二五”規劃目標。
陳吉寧強調，“十三五”是全面建成小康社會的決戰決勝時期。當前和今后一個時期農村環境保護的總體思路和主要目標是：以改善農村環境質量為根本目標，著力解決損害人民群眾的突出環境問題，提高農村環境監管能力，推動城鄉環境公共服務均等化，新增完成環境綜合整治的建制村13萬個，推進農村經濟社會與環境保護協調發展。
而2016年作為“十三五”規劃的開局之年，農村環境整治又或將在哪些方面有所突破？對此，中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥接受本報記者采訪時指出，首先將會在農村垃圾整治方面有所突破。其次農業面源污染問題將會得到一定的控制，農藥、化肥濫用的問題也將會進一步得到重視。同時，隨著國家推進一、二、三產業融合，環境治理的市場價值將會體現，除了政府外，通過市場力量進行治理的良性循環機制也將逐步向前推進。
“但是仍需注意，農村污染范圍廣，遺留問題較多，想從根本上控制農村環境惡化的勢頭仍需一定的時間，治理和保護的全面推廣也有待提高。”李國祥強調，未來各主體對于環保的認識仍需提高。政府的投入也應進一步加大，積極探索與市場結合的模式，有效改善農村環境。
關鍵詞六：PPP模式
據環保部規劃院測算，預計“十三五”期間環保投入將增加到每年2萬億元左右。面對大氣、水、土壤三大防治戰役，有機構預計國內環保產業總投資需求超過17萬億元。環保領域的投資需求巨大，財政根本無法滿足，通過PPP模式引入社會資本成了一條重要出路。作為“十三五”規劃的開局之年，2016年很多PPP項目將進入落地之年，不少業內人士稱之為“環保PPP簽約年”。
近日，財政部發布的《關于公布第二批政府和社會資本(PPP)合作示范項目的通知》(下文簡稱《通知》)將在2016年1月1日開始執行。據了解，《通知》確定了206個PPP示范項目，其中涉及環保產業的PPP項目數量達76項，投資額達1094.34億元。
2015年環保領域的PPP項目呈火熱之勢，政策的不斷加碼和市場的躍躍欲試讓PPP項目疾步前行。
2015年1月，國家發布《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》和《PPP項目合同指南試行 》兩個文件，用以加強規范PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉讓、終止直至失效的全過程管理，促進PPP項目的實際運作。
地方政府也陸續出臺了一系列政策指導各地PPP項目的推進，例如福建出臺政府和社會資本合作七條扶持政策、浙江省政府性投資項目融資建設管理新規等。
此后，陸續出臺了十余個相關政策文件鼓勵和推動PPP發展，其中環保領域市場化程度較高的水污染處理更是PPP領域的重點方向。《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》中提出，水污染防治領域推廣運用PPP模式，以費價機制透明合理、現金流支撐能力相對較強的存量項目為主。經充分論證的新建項目可采取PPP模式。同時，要求逐步將水污染防治領域全面向社會資本開放，推廣運用PPP模式，并要求健全PPP項目回報機制，以及規范操作流程等。
2015年12月17日，財政部發布的《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》中，提出將對PPP示范項目中的新建項目以及部分存量項目進行獎勵，最高可達800萬；對中央財政PPP示范項目中的新建項目，財政部將在項目完成采購確定社會資本合作方后，按照項目投資規模給予一定獎勵；對符合條件、規范實施的轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目，財政部將在擇優評選后，按照項目轉型實際化解地方政府存量債務規模的2%給予獎勵。
在PPP急速前進之時問題也隨之凸顯，有媒體報道稱，近期，在環保PPP項目中，關于違約、應收賬款、價格等問題被不斷曝出，一些社會資本同樣面臨著進退兩難的尷尬境遇。
對此，薛濤認為，建設一個充分為資本市場所接收的政府支付和履約保障體系，減少融資負擔而突出社會資本方環境治理能力的比較，是達成市政環境PPP最終有效落地的本質訴求。而背后所需的法制法規的完善，也將是一個任重道遠卻又必須且行且珍惜的過程。
寄語2016
那么2016年在環保領域的哪些方面可以持續推進，在哪些方面應值得注意改進呢？谷樹忠認為，在環保法制方面，資源環境保護法是否能在2016年加以細化。另外，期待一直呼吁的土壤污染方面的法律能提出來。在體制方面，同級政府部門需要更加協調合作。在機制方面，是否能利用稅、費等資金方面的支持來保護資源環境。同時，環保領域需要加強對標準的規范和實施。
谷樹忠強調，現在生態文明和環境保護都注重硬制度的建設，未來能否加強軟制度的建設。提高民眾對環境治理的自律性，而不是靠法律法規和行政手段來約束人們的行為。在環保領域，能不能改變“惡小而為之，善小而不為”的狀況。環保影響著每個人的生活，每個人也在影響環境的治理，比如生活節水，就是每個人都可以做的小事。我們的環境治理需要硬制度建設，但是觀念、意識、習慣甚至道德和信用更加重要。
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